Império e PrimeiraRepública

Entre 1824 e 1988 o Brasil teve textos constitucionais que nasceram de modos muito diferentes. Um foi outorgado depois de uma assembleia dissolvida, outro foi redigido sob o modelo norte-americano por um governo que derrubou o Império a golpe, um foi imposto sem constituinte alguma, outro foi votado por um Congresso coagido, e o último saiu de um Congresso comum transformado em assembleia constituinte. Cada texto responde ao anterior: a Primeira República nega o Império, 1934 corrige 1891, 1937 rompe 1934, 1946 desfaz 1937, 1964 a 1969 anula 1946 e 1988 reage a 1964 a 1969. Por isso a matéria se aprende em ordem cronológica e com três perguntas para cada texto: como nasceu, o que quis dar ou tirar ao Executivo, o que a prática fez com ele.

A lição tem duas partes, com um corte natural em 1930. A primeira vai do Império ao fim da Primeira República. A segunda vai da Revolução de 1930 à Constituição de 1988.

André Ramos Tavares aponta como um dos primeiros textos brasileiros de feição constitucional o projeto de Antônio Carlos de Andrada, de 1817, escrito para os revolucionários de Pernambuco: as Bases do Governo Provisório de Pernambuco. Foi, nas palavras do autor, uma manifestação violenta do constitucionalismo no Brasil, e Antônio Carlos passa a ser tratado por ele como o fundador do direito constitucional brasileiro.

O constitucionalismo que se seguiu esteve preso ao português, em particular à Constituição vintista de Portugal, de 1822, que Paulo Bonavides diz inspirada nos valores liberais da Revolução Francesa. A ligação decorre da história da independência. Ela foi precedida por um Reino Unido entre Brasil e Portugal, criado com a transferência da Corte de D. João VI ao Brasil, e foi declarada por um príncipe do Reino português, que preferiu montar um governo autônomo na ex-colônia. Os impulsos liberais existiam nos dois países, com alvos diferentes: no Brasil, sair do regime colonial; em Portugal, superar a monarquia absolutista.

O retorno de D. João VI a Portugal separou as histórias constitucionais dos dois países. Elas voltaram a se cruzar em 1826, quando Portugal adotou o texto da Carta que o Brasil havia outorgado. A influência, portanto, correu nos dois sentidos, e o texto brasileiro de 1824 chegou a servir de constituição a Portugal.

A instabilidade do século XIX não significa que as constituições fossem simples marcas de caudilhos. Havia projetos concorrentes para responder a problemas concretos: independência, fragmentação política, desigualdade e concentração do poder. Uma maneira útil de organizá-los é perguntar qual valor cada projeto priorizava e qual risco pretendia conter. Os três modelos eram tipos ideais: na prática, documentos e dirigentes combinavam elementos de mais de um.

O projeto republicano ou radical privilegiava o autogoverno coletivo. Defendia participação mais ampla, maior poder das maiorias, federalismo e limites à autoridade central. Francisco Bilbao, no Chile, levou essa lógica ao extremo ao propor democracia direta, mandato imperativo e revogação dos representantes. José Gervasio Artigas associou a participação política a medidas de redistribuição de terras em favor dos grupos mais vulneráveis. A tensão do modelo aparece quando a vontade majoritária pode restringir liberdades individuais ou impor uma moral pública comum.

O projeto liberal priorizava a autonomia individual. Via o Estado como ameaça recorrente à liberdade e respondia com direitos individuais protegidos, divisão do poder, freios e contrapesos e, em geral, menos intervenção estatal. Sua preocupação era evitar tanto a tirania de um governante quanto a possibilidade de uma maioria converter sua vontade em lei contra direitos individuais. A promessa de direitos civis, porém, conviveu com sufrágio restrito e com a defesa da propriedade como eixo da ordem social.

O projeto conservador buscava unidade e estabilidade por meio de uma concepção moral abrangente, em geral católica, e de autoridade central capaz de impor ordem. Combinava elitismo político, a crença de que poucos estavam preparados para governar, com perfeccionismo moral: a ideia de que o Estado deveria orientar a sociedade para uma vida considerada virtuosa. A Constituição chilena de 1823, com seu Código Moral, e as propostas de poder moral de Bolívar mostram esse impulso regulador; o presidencialismo vitalício bolivariano ilustra a concentração política. A estabilidade era a promessa; a exclusão e a coerção eram seus custos.

Esses rótulos não são elogios nem insultos: ajudam a localizar escolhas institucionais. Ao ler um texto, pergunte quem participa, quais direitos limitam a maioria, quem controla o Executivo, quanta autonomia recebem as províncias e se o Estado assume uma religião ou moral oficial. As respostas revelam combinações e conflitos, não uma trajetória linear rumo a um único modelo.

A Assembleia Constituinte foi convocada por D. Pedro I antes mesmo da proclamação da independência e se instalou em 3 de maio de 1823. Tavares observa que, por ter nascido de iniciativa do Imperador, ela já surgiu com a soberania sufocada. O discurso inaugural mostra isso: D. Pedro disse esperar que a Constituição que os deputados fizessem merecesse a sua “imperial aceitação”. Uma assembleia que precisa merecer a aceitação de quem a convocou não decide sozinha.

O choque veio do próprio conteúdo do projeto. O texto tinha 272 artigos e dividia as funções do Estado em três poderes, com limites ao Executivo que o Imperador recebeu mal. Antônio Carlos, eleito redator da comissão e tido como o líder efetivo da Assembleia, foi o autor do projeto apresentado. Ele tinha consciência do momento de transição: em discurso de 29 de julho, disse ter encontrado a base das atribuições constitucionais do Imperador na necessidade de um poder vigilante e moderador nos governos representativos, uma “atalaia da liberdade e direito dos povos”. Mesmo assim, a Assembleia se concebia como plenamente soberana e independente com a Monarquia presente, apesar da posição contrária de Antônio Carlos.

Bonavides descreve a contradição de origem: convocada a Assembleia, instalaram-se duas titularidades de soberania ao mesmo tempo. Uma era o poder constituinte do Imperador, de que ele nunca abdicou. A outra era o poder constituinte da Nação, soberano na forma e na aparência, mas de feição delegada na realidade. A disputa de hegemonia entre os dois terminou em 12 de novembro de 1823, com a dissolução da Assembleia. Tavares a qualifica como um golpe nos caminhos constitucionais e democráticos que o país acabava de adotar.

A redação do novo projeto ficou com um Conselho de Estado instituído pelo Imperador. A fonte principal foi o projeto de Antônio Carlos, e a novidade que o Conselho acrescentou foi a que definiu a arquitetura do modelo: o Poder Moderador, inovador e, na feição acertada em 1824, centralizador. O projeto foi então submetido às Câmaras Municipais, numa espécie de referendo. A maioria concordou, o que Odilon Araújo Grellet atribui à pouca compreensão da população sobre o regime desenhado e ao prestígio do Imperador. Itu, Recife e Salvador estiveram entre as que criticaram o texto.

A Constituição outorgada em 1824 adotava a ideologia liberal inspirada nas revoluções do século XVIII. Preocupava-se em garantir certos direitos individuais e em dividir os poderes do Estado. A esses três poderes, clássicos desde Montesquieu (Executivo, Legislativo e Judiciário), somou-se um quarto, o Poder Moderador, com proeminência sobre os demais. A ideia veio de Benjamin Constant, que defendia um quarto poder, exercido pelo monarca, para resguardar o equilíbrio entre os outros. Affonso Celso resumiu o título V da Carta como a existência de um poder pessoal, elevado acima dos demais, ao mesmo tempo espectador, chefe, juiz e executor.

As competências do Imperador mostram o alcance desse poder. Ele escolhia um terço dos senadores a partir de listas tríplices formadas pelas Províncias (arts. 43 e 101, I). Convocava extraordinariamente a Assembleia Geral (art. 101, II). Aprovava e suspendia interinamente resoluções dos Conselhos Provinciais (art. 101, IV). Prorrogava ou adiava a Assembleia Geral e dissolvia a Câmara dos Deputados (art. 101, V). Nomeava e demitia livremente os Ministros de Estado (art. 101, VI) e suspendia magistrados (arts. 101, VII, e 154). Com isso, o poder pessoal do monarca interferia em todas as funções do Estado e era legitimado pela própria Constituição.

Para Bonavides e Paes de Andrade, o Poder Moderador da Carta é literalmente a constitucionalização do absolutismo, se isso fosse possível. Essa avaliação convive com outra dos mesmos autores: a Constituição de 1824 teria uma sensibilidade precursora para o social. Ela já previa socorros públicos (art. 179, XXXI), instrução primária gratuita (art. 179, XXXII) e colégios e universidades (art. 179, XXXIII). Os autores falam em uma Constituição de três dimensões: uma voltada ao passado, com as sequelas do absolutismo; outra ao presente, efetivando em parte o programa do Estado liberal; e uma terceira, encoberta, que pressentia o futuro.

Durante o Império discutiu-se muito a natureza e os limites do Poder Moderador, e as posições têm nomes. Os conservadores, como Pimenta Bueno, defendiam a autonomia do Poder Moderador em relação aos demais: suas decisões não dependeriam de referendo dos ministros, ao contrário das do Executivo, e o poder deveria concentrar-se na pessoa do Imperador. Os liberais moderados, como Zacarias de Góis, queriam que os Conselhos de Estado deixassem de ser meramente consultivos e defendiam a corresponsabilidade dos ministros nas decisões do Imperador, o que permitiria algum controle político sobre ele. Os liberais mais radicais defendiam a extinção do Poder Moderador. A questão da referenda ministerial é a que separa as posições: com ela o Imperador responde politicamente por meio dos ministros, sem ela decide sozinho.

Tavares chama de característica marcante e rara, no constitucionalismo mundial, o fato de a Constituição do Império, escrita, ser semirrígida: rígida apenas em relação a parte de suas normas. O art. 178 dizia que só é constitucional o que diz respeito aos limites e atribuições respectivas dos Poderes Políticos e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos, e que tudo o mais pode ser alterado, sem as formalidades exigidas para a reforma, pelas legislaturas ordinárias. O dispositivo separa as normas materialmente constitucionais das que só eram constitucionais na forma, e essas últimas mudavam com a facilidade de uma lei ordinária. Tavares vê aí, mais uma vez, a tese de Constant.

Essa plasticidade permitiu que um regime parlamentarista se instalasse na prática, contra a letra da Carta. O texto não autorizava o parlamentarismo. Pelo art. 101, VI, o Imperador podia nomear e demitir livremente os ministros. A experiência parlamentarista veio no segundo Reinado, depois da regência, e resultou, segundo Cláudio Pacheco, tanto de uma evolução consuetudinária quanto do esforço de imitar padrões europeus. Affonso Celso descreve o processo: o parlamento se introduziu lentamente nos costumes políticos sem que o texto o consagrasse, o que ele chama de alteração constitucional informal. Seguiam-se, quando possível, as normas do parlamentarismo inglês, a opinião pública dominava, e ministro impopular não se demorava no poder. A prática só ganhou previsão positiva com o Decreto n. 523, de 20 de julho de 1847, que instaurou a Presidência do Conselho de Ministros.

Quem responder que o Império era parlamentarista por força do art. 101 erra o ponto. O art. 101, VI dava ao Imperador o poder de nomear e demitir ministros livremente, o oposto da dependência do gabinete em relação à maioria parlamentar. O parlamentarismo do Império nasceu do costume e só depois foi reconhecido em decreto.

Matérias substancialmente constitucionais também mudaram por legislação ordinária. A primeira é a Lei Saraiva (Decreto n. 3.029, de 9 de janeiro de 1881), que instituiu a eleição direta e proibiu o voto dos analfabetos. A Carta de 1824 previa eleição indireta: os cidadãos elegiam, nas assembleias paroquiais, os eleitores, e estes escolhiam deputados e senadores (art. 90). Dava direitos políticos aos homens maiores de vinte e cinco anos com renda mínima de cem mil réis (arts. 91 e 92) e não fazia restrição aos analfabetos. Ao proibir o voto do analfabeto, a Lei Saraiva reduziu muito o número de votantes, porque apenas 15% da população, e 20% da população masculina, era alfabetizada.

A segunda é a abolição da escravatura, por lei, em 13 de maio de 1888 (Lei n. 3.353). O art. 179, XIII da Carta dizia que a lei seria igual para todos, quer protegesse, quer castigasse, e a escravidão subsistiu mesmo assim. Tavares extrai daí, mais do que maleabilidade, a falta de efetividade do texto: o documento formal não transformou a realidade, e quando a realidade mudou o documento formal permaneceu intacto, alterada a situação por uma lei. Sua conclusão é que a Constituição brasileira que mais tempo durou não o fez por méritos próprios, mas pela distância entre suas disposições e o que se praticava.

O Império teve ainda uma reforma formal importante. Durante a regência, o Ato Adicional (Lei n. 16, de 12 de agosto de 1834) atendeu parte do movimento liberal: criou as Assembleias Legislativas provinciais, dando às províncias maior autonomia, e suprimiu o Conselho de Estado. Os liberais não aprovaram suas maiores reivindicações, o fim do Poder Moderador e a federalização da monarquia. Os poderes das Assembleias provinciais foram depois reprimidos pela Lei n. 105, de 12 de maio de 1840, editada sob o pretexto de interpretar dispositivos do Ato Adicional e por isso chamada de Lei de Interpretação, embora, no rigor técnico, seja apenas uma nova lei.

Para Marcello Cerqueira, a ideia republicana existia antes da vinda da Corte portuguesa e reaparecia nas lutas do século XIX. Oliveira Viana liga a expansão da ideia depois da abolição à reação liberal iniciada com a queda do Gabinete Zacarias, em 1868. O Exército, que ganhou força e dimensão política com a Guerra do Paraguai, agiu no golpe como intérprete de uma população cansada do Império decadente e escravocrata, na leitura que Tavares apresenta. O Manifesto Liberal de março de 1869 foi um primeiro impulso. Em 1870 fundou-se o Partido Republicano, cujo manifesto já defendia uma República federativa: as províncias, elevadas a Estados próprios, ligadas apenas pela nacionalidade e pela representação e defesa exterior. Celso Bastos lembra que republicanismo e federalismo não eram ainda ideias bem definidas, e que o principal motor do movimento era o ideal de emancipação política.

O Império caiu no golpe de Estado de 15 de novembro de 1889, que proclamou a República. No mesmo dia foi expedido o Decreto n. 1, redigido por Rui Barbosa, que funcionou como Constituição provisória e de emergência. Tavares avisa que não se tratava de decreto em sentido técnico: o rótulo não decide, e o conteúdo era o de um texto normativo de transição, antessala da Constituição por vir. Bonavides e Andrade daí tiram uma qualidade singular da Constituição da Primeira República: ela foi obra de dois poderes constituintes de primeiro grau. O primeiro foi o poder constituinte do Governo Provisório, revolucionário e fático, com exercício ilimitado de todas as competências. O segundo foi o poder constituinte do Congresso Nacional, poder de direito emanado do anterior, com a tarefa de fazer soberanamente a Constituição dentro das linhas mestras da revolução republicana e federativa.

O Decreto n. 1 instituiu a República Federativa como forma de governo e transformou as antigas províncias em Estados, que formariam a Federação. Seu art. 3º falava em “legítima soberania” dos Estados, expressão que à primeira vista contraria o princípio federativo. Tavares nota que dispositivos seguintes a equilibravam, referindo-se à nação brasileira e dando poderes à órbita federal. O Decreto criava também o Governo Provisório, enquanto não fossem convocadas a Assembleia Constituinte e as legislaturas dos Estados. Para Oswaldo Trigueiro, foi o ato de fundação do regime republicano.

O Governo Provisório criou uma comissão especial para elaborar o anteprojeto, a “Comissão dos Cinco”. O projeto sofreu alterações antes de chegar à Constituinte, principalmente por obra de Rui Barbosa, a quem Tavares atribui a redação do federalismo e do presidencialismo sob forte influência do modelo norte-americano. Bonavides descreve o deslocamento: o Brasil constitucional saiu da Europa para os Estados Unidos, das Constituições francesas para a norte-americana, de Montesquieu para Jefferson e Washington, da Assembleia Nacional para a Convenção de Filadélfia e a Suprema Corte de Marshall, do pseudoparlamentarismo inglês para o presidencialismo americano.

Na sessão constituinte do Congresso, o federalismo foi objeto de grandes debates. Rui Barbosa ficou do lado dos unionistas, defendendo que se atribuíssem à União os poderes necessários para manter o pacto, contra os partidários de um federalismo radical. A solução foi uma arquitetura de ampla autonomia dos Estados, com a prerrogativa da União de intervir neles sempre que necessário para manter o sistema federativo.

A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil foi promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Tavares a chama de a mais concisa de todas as cartas brasileiras. Extinguiu o Poder Moderador e adotou uma repartição mais clássica de poderes: Legislativo nacional bicameral, com parlamentares de mandato temporário; Executivo chefiado pelo Presidente da República; Judiciário com garantias reforçadas (vitaliciedade e irredutibilidade de vencimentos), competência para declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos, e uma Suprema Corte à semelhança da norte-americana. A competência para declarar a inconstitucionalidade e a Suprema Corte vêm, nesse texto, do modelo norte-americano.

As formulações eram, porém, teóricas e distantes da realidade político-social. Bonavides e Andrade dizem que as elites fizeram da sociedade um laboratório constitucional, e descrevem o resultado: as formas mais puras da construção liberal cedo se esclerosaram, o Presidente virou “um monarca sem coroa, um rei sem trono”, e as instituições não conseguiram romper a tradição, o costume, a menoridade cívica e os vícios sociais, que faziam a República parecer a desforra do passado. O poder pessoal, antes concentrado no Imperador, passou ao Presidente, exercido primeiro pelos militares e depois pelas oligarquias, por meio da política dos governadores. Tavares completa que esse presidencialismo de características pessoais exacerbadas se arraigou por toda a história brasileira.

Tentou-se cedo a revisão constitucional, mas ela esbarrava em dificuldades formais (o processo de reforma era rígido) e materiais (interesses na preservação do status quo). Quando finalmente se conseguiu, a reforma já não podia salvar a Constituição. Em 1926 foram aprovadas cinco emendas, sobre intervenção federal, competências do Legislativo, elaboração das leis, competência da Justiça Federal e direitos e garantias individuais (Tavares menciona o uso alargado do habeas corpus). Racionalistas e autoritárias, na descrição do autor, elas centralizaram o poder na União e fortaleceram o Executivo unipessoal. Marcello Cerqueira coloca a Reforma de 1926 na sequência da lei de segurança do Estado e da lei de imprensa, todas autoritárias, como resposta a uma “crise de autoridade” que o poder via como o principal problema da Nação.

A Constituição que extinguiu o Poder Moderador e adotou o modelo norte-americano viu o poder pessoal do Imperador passar ao Presidente, e a reforma de 1926 reforçou esse poder, em vez de acomodar as demandas de mudança.

Na segunda metade do século XIX, liberais e conservadores, antes adversários, passaram a construir pactos constitucionais. O avanço de movimentos democráticos e populares, intensificado pelo impacto das revoluções europeias de 1848, ajudou a aproximar elites que temiam a ampliação da participação política e as mudanças na propriedade. A aliança não apagou suas divergências: produziu compromissos seletivos e deixou de fora boa parte do programa republicano radical.

Nas constituições de fusão, a tolerância religiosa podia crescer sem que o Estado se tornasse inteiramente neutro; os freios e contrapesos eram preservados, mas inclinados em favor de um presidente forte; e fórmulas federais conviviam com práticas centralizadoras. Em matéria de direitos, liberais e conservadores tendiam a proteger direitos civis e propriedade, enquanto restringiam direitos políticos por critérios de renda, alfabetização ou posição social. O resultado oferecia estabilidade institucional, mas distribuía voz e proteção de modo desigual.

O conceito de sala de máquinas ajuda a examinar essa distribuição. Ele aponta para a organização do poder (Executivo, Legislativo, Judiciário, controles e relação entre centro e províncias), que determina quem consegue decidir e com quais limites. Uma declaração de direitos pode ser ampla e ainda assim operar em um sistema que concentra poder ou exclui parcelas da população. Por isso, a leitura constitucional precisa observar tanto o catálogo de direitos quanto as engrenagens que os tornam efetivos ou os enfraquecem.

O Brasil cabe nessa história por trajetórias que não são idênticas entre si. No Império, a Carta de 1824 adaptou o Poder Moderador, associado a Benjamin Constant, a uma monarquia na qual o Imperador podia dissolver a Câmara, escolher senadores e nomear ou demitir ministros. É um exemplo regional de como uma instituição apresentada como árbitro entre poderes podia fortalecer a autoridade central. O modelo recebeu oposição liberal, republicana e federalista.

A Constituição de 1891 mudou a forma de governo e adotou referências norte-americanas: presidencialismo, federalismo, controle judicial e declaração de direitos. Nesse sentido, seu desenho formal aproximava-se do repertório liberal. Ao mesmo tempo, a própria Carta admitia intervenção federal e organizava uma Presidência poderosa; o voto continuou excluindo analfabetos, mulheres e os mais pobres. A prática oligárquica e o fortalecimento do Executivo afastaram ainda mais o funcionamento do ideal de equilíbrio entre poderes.

Assim, é mais preciso situar o Brasil em camadas do que lhe atribuir um rótulo único: o Império mobilizou uma solução monárquica de poder moderador; a República de 1891 combinou dispositivos liberais com poderes executivos e mecanismos de intervenção; e a prática política limitou a participação e concentrou influência. A comparação regional esclarece as escolhas brasileiras sem apagar suas diferenças históricas.