Em Gelman, a Convenção limitou a maioria para proteger vítimas. Na Bolívia, um tribunal a usou para liberar a candidatura que o referendo recusou. Em 2021, a Corte Interamericana leu o mesmo artigo ao contrário.
A Constituição de 2009 permitia uma única reeleição consecutiva. Em 2016, o eleitorado recusou mudar isso.
A Constituição boliviana de 2009 fixa o mandato do presidente e do vice-presidente em cinco anos, com possibilidade de reeleição “por una sola vez de manera continua” (arts. 156 e 168), e aplica a mesma regra a governadores, assembleístas e autoridades municipais (arts. 285.II e 288). Em 21 de fevereiro de 2016, um referendo sobre a reforma que permitiria uma nova candidatura de Evo Morales terminou com a vitória do “não”.
Em setembro de 2017, uma senadora e onze deputados da Assembleia Legislativa Plurinacional propuseram uma ação de inconstitucionalidade abstrata com dois pedidos. Primeiro, a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei do Regime Eleitoral (Lei 026/2010) que reproduziam o limite. Segundo, e mais ousado, a inaplicabilidade dos próprios artigos da Constituição que o estabelecem, por “contradição intraconstitucional” com os arts. 26 e 28 (direitos políticos) e por contrariarem os arts. 1.1, 23, 24 e 29 da Convenção Americana.
O art. 256 é a chave da estratégia: se a Convenção fosse “mais favorável” aos direitos políticos do que a Constituição, prevaleceria sobre ela. A pergunta, portanto, era a mesma de Gelman vista do avesso. Lá, uma decisão majoritária foi barrada pelos direitos das vítimas (Aula 05); aqui, um direito seria usado contra o resultado de uma votação.
Na Bolívia, a Constituição de 2009 permite uma única reeleição presidencial consecutiva. Em 2017, o Tribunal Constitucional Plurinacional afastou esse limite com base no direito de ser eleito previsto no art. 23 da Convenção Americana. Em 2021, ao responder consulta da Colômbia, a Corte Interamericana concluiu que reeleição presidencial indefinida não é um direito humano protegido pela Convenção. Qual leitura corresponde à posição da Corte Interamericana?
A Corte Interamericana entendeu que a reeleição presidencial indefinida não constitui um direito humano autônomo. A OC-28/21 foi consultiva: orienta a interpretação da Convenção, mas não anulou a decisão boliviana no processo em que foi proferida.
Duas operações no dispositivo, e nenhuma delas é anular o referendo.
Em 28 de novembro de 2017, a Sala Plena do Tribunal Constitucional Plurinacional (presidente e relator Macario Lahor Cortez Chávez) decidiu duas coisas diferentes. Primeiro, com base no art. 256, declarou a aplicação preferente do art. 23 da Convenção Americana, “por ser la norma más favorable en relación a los Derechos Políticos”, sobre as frases “por una sola vez de manera continua” dos arts. 156 e 168 e “de manera continua por una sola vez” dos arts. 285.II e 288 da Constituição. Segundo, declarou a inconstitucionalidade das mesmas expressões na Lei do Regime Eleitoral (Lei 026/2010).
Os quatro artigos cobriam presidente e vice-presidente, governadores, assembleístas departamentais, prefeitos e vereadores. A Constituição não foi riscada nem reformada: suas frases deixaram de ser aplicadas porque o Tribunal considerou mais favorável a norma convencional. A lei, essa sim, teve as expressões declaradas inconstitucionais. Seis magistrados assinaram; um sétimo não assinou por não ter participado da sessão, o que não é voto vencido.
O referendo de 21 de fevereiro de 2016 não era objeto da ação, e a sentença não o anulou nem disse que o “não” valia como “sim”. O que ela fez foi remover a barreira jurídica que o “não” havia mantido. O efeito prático foi o mesmo que a reforma rejeitada teria produzido, e o mais visível foi liberar uma nova candidatura de Evo Morales. Mas a decisão tratou de elegibilidade, não de vitória: quem vence continua sendo decidido nas urnas.
Princípio contra regra, tratado contra Constituição, candidato contra candidato.
O Tribunal chegou ao dispositivo por três passos. O primeiro foi dentro da própria Constituição. Os arts. 156, 168, 285.II e 288 seriam normas-regra; os arts. 26 e 28, que reconhecem amplamente o direito de participar do poder político, nas vertentes de votar e de ser votado, seriam normas-princípio. Havendo “antinomia” entre elas, a regra que limita a reeleição cederia ao princípio que amplia a participação.
O segundo passo trouxe o tratado. O art. 410.II da Constituição boliviana integra os tratados de direitos humanos ao bloco de constitucionalidade, e o art. 256 manda aplicar com preferência os que forem mais favoráveis. Somando a isso os princípios pro homine e de favorabilidade, o Tribunal leu o art. 23 da Convenção como mais generoso que a Constituição: o art. 23.1 garante votar e ser eleito, e o art. 23.2 diz que a lei pode regular esses direitos “exclusivamente” por idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou condenação penal. Como o limite de mandatos não está na lista, seria uma restrição sem base.
O terceiro passo foi a igualdade. Os autores da ação haviam sustentado que os limites eram discriminatórios e que não se pode restringir a participação “mientras el soberano así lo desee”, pois quem elege é o povo pelo voto. O Tribunal acolheu o núcleo do argumento: a frase “por una sola vez de manera continua” seria uma medida de exclusão de quem já exerceu o cargo após uma reeleição, frente a quem aspira a ele, sem justificativa objetiva e razoável.
Aí está o paradoxo que o caso expõe. O vocabulário dos direitos políticos, invocado em nome do soberano, serviu para neutralizar o que o próprio soberano havia decidido no referendo. E a Convenção Americana, que em Gelman limitou a maioria para proteger vítimas, aqui foi usada para ampliar a posição de quem já governava.
Consultada pela Colômbia, a Corte leu o mesmo art. 23 em sentido oposto.
Em 21 de outubro de 2019, a Colômbia pediu à Corte Interamericana uma opinião consultiva: a reeleição presidencial indefinida é um direito humano protegido pela Convenção, e proibi-la é compatível com ela? A Corte respondeu em 7 de junho de 2021, por cinco votos a dois.
Primeiro, não há direito autônomo. O que a Convenção garante é ser eleito em eleições periódicas e autênticas; nenhum tratado reconhece um direito a ser reeleito para a Presidência. Os Estados escolhem seu sistema político e regulam a reeleição conforme sua história (§ 86), desde que dentro da Convenção.
Segundo, a palavra “exclusivamente”. É aqui que a leitura boliviana se desfaz. A Corte distinguiu dois regimes. Quando o direito político é restringido por sanção a uma pessoa, como a destituição ou inabilitação de um eleito por autoridade administrativa, o “exclusivamente” vale à letra: só uma condenação penal por juiz competente pode fazê-lo (casos López Mendoza e Petro Urrego, § 107). Mas um sistema eleitoral precisa de regras gerais que vão muito além da lista do art. 23.2, e o parágrafo 2 não pode ser lido isolado do parágrafo 1. Por isso, “por el solo hecho de no estar incluida explícitamente en el artículo 23.2”, a limitação da reeleição não é contrária à Convenção (§ 112).
Terceiro, o teste da restrição. Não estar na lista não basta para ser válida: a restrição precisa estar prevista em lei, perseguir fim legítimo e ser idônea, necessária e proporcional (§ 114). O fim é legítimo pelo art. 32 da Convenção: evitar que uma pessoa se perpetue no poder e assegurar pluralismo, alternância e freios entre os poderes (§ 119). É idônea, dada a concentração de poder na Presidência (§ 120), e a Corte não encontrou medida menos gravosa igualmente eficaz (§ 121). Na proporcionalidade, pesou dois direitos: o de quem ocupa o cargo, que não tem direito autônomo à reeleição e só perde a chance de concorrer de novo, e o dos demais cidadãos, cujo direito de votar não inclui opções ilimitadas de candidatos (§§ 123–125).
Quarto, a maioria também tem limite aqui. A Corte afirmou que a eliminação dos limites “no debería ser susceptible de ser decidida por mayorías ni sus representantes para su propio beneficio” (§ 144), e que o maior perigo atual para as democracias da região não é a ruptura abrupta, mas a erosão gradual das salvaguardas, “incluso si este es electo mediante elecciones populares” (§ 145). A Corte também precisou o alcance: a opinião não restringe a reeleição presidencial em geral, mas a ausência de limitação razoável e os mecanismos que permitam a perpetuação de uma mesma pessoa na Presidência (§ 148).
Esse quarto ponto responde à objeção da soberania. A Corte lembra que os Estados americanos consentiram, soberanamente, que o exercício efetivo da democracia é uma obrigação jurídica internacional (§ 147). Limitar a reeleição presidencial, nessa leitura, não é uma imposição externa contra o povo: é o cumprimento de um compromisso que o próprio Estado assumiu. E a razão de o limite recair sobre a Presidência é institucional: em sistemas presidenciais, como registrou a Comissão de Veneza citada pela Corte, o poder tende a concentrar-se no presidente, enquanto o Legislativo e o Judiciário são relativamente mais fracos (§ 121).
Falta dizer o que a opinião não é. A Colômbia pediu uma interpretação em abstrato; a Corte não recebeu recurso contra o tribunal boliviano, não julgou a Bolívia em caso contencioso e não anulou a SCP 0084/2017 nem o resultado do referendo. A função consultiva fixa interpretação com autoridade de intérprete final da Convenção, que juízes e autoridades podem usar em controle de convencionalidade, mas não decide fatos, partes ou remédios de um litígio. Para a maioria, haver petições pendentes sobre tema próximo não impedia responder: interpretar em abstrato não é prejulgar aqueles casos.
Dois dissensos que não dizem a mesma coisa, e dois dispositivos que não cobrem os mesmos cargos.
L. Patricio Pazmiño Freire não se limita a discordar do resultado sobre reeleição. Sua crítica principal é sobre o caminho consultivo. Ele questiona se a consulta colombiana era admissível quando havia petições relacionadas pendentes e critica a maioria por reformular a pergunta e ampliar seu objeto, inclusive interpretando diretamente a Carta Democrática. No mérito, desloca a análise: em vez de tratar a questão como um direito individual de reeleger-se sem limite, propõe examinar em conjunto o direito de votar e ser eleito em condições de igualdade e a relação entre democracia representativa e participativa. Sua objeção alerta para o risco de uma interpretação regional padronizar arranjos políticos nacionais sem demonstrar por que o instrumento confere essa competência.
Eugenio Raúl Zaffaroni também vê uma consulta ligada a uma controvérsia boliviana concreta e potencialmente contenciosa, mas desenvolve uma crítica própria à competência da Corte para prescrever detalhes de engenharia institucional. No mérito, separa mandato indefinido de reeleição indefinida: no primeiro, o governante não precisa submeter sua permanência a eleições periódicas; no segundo, ele ainda disputa votos em eleições sucessivas. Para Zaffaroni, os tratados não proíbem expressamente a reeleição indefinida, e deduzir essa proibição por analogia adicionaria ao texto um limite à soberania popular que os Estados não pactuaram.
A divergência entre os juízes, então, tem dois níveis. Pazmiño enfatiza admissibilidade, reformulação da consulta, igualdade eleitoral e pluralismo de modelos; Zaffaroni enfatiza competência para definir detalhes institucionais e a diferença textual entre mandato sem eleição e candidatura reiterada a eleições. Ambos criticam a extensão da atuação consultiva, mas não apresentam uma única tese conjunta. Trate seus votos como dissensos individuais, não como uma posição alternativa unificada.
A OC-28 responde sobre a reeleição presidencial indefinida. A SCP 0084/2017 afastou limites para quatro grupos de cargos, inclusive legislativos e subnacionais. Comparar os dois textos, portanto, não decide sozinho a validade de cada limite para prefeitos, vereadores ou assembleístas: para cada cargo, é preciso identificar a norma doméstica e o precedente pertinente. Do mesmo modo, a opinião não condena toda reeleição. Uma regra que permite uma reeleição consecutiva e proíbe a seguinte é exatamente o tipo de limitação razoável que ela considera compatível; quem disputa a única reeleição permitida não está no caso de quem busca um terceiro mandato seguido.
O mesmo vocabulário, três direções.
Postas lado a lado, as três decisões mostram que “direitos humanos” não é um argumento que aponta sempre para o mesmo lado. Em cada uma, pergunte de quem é o direito invocado e contra quem ele é usado.
Em Gelman, a Corte IDH usou a Convenção para afirmar que uma decisão majoritária (a Lei de Caducidade, confirmada em referendo e plebiscito) não pode impedir a investigação de graves violações. O limite protege as vítimas.
O TCP declarou a aplicação preferente do art. 23 da Convenção sobre as frases “por una sola vez de manera continua” da Constituição e declarou inconstitucionais as mesmas frases da Lei do Regime Eleitoral. O referendo de 2016 não foi anulado, mas perdeu efeito prático: a candidatura que ele recusara ficou liberada. O “direito” protegido era o de quem ocupava o poder de concorrer outra vez.
Em 2021, respondendo a uma consulta da Colômbia, a Corte IDH disse que a Convenção não garante reeleição presidencial indefinida, e que proibi-la é compatível com ela. A opinião consultiva não revisa nem anula a sentença boliviana; mas, lidas lado a lado, as duas decisões interpretam o mesmo art. 23 em sentidos opostos. Aqui a Convenção protege a alternância e, com ela, os direitos políticos de todos os demais.
Gelman e a OC-28 convergem num ponto que a SCP contrariou: há matérias que a maioria não decide sozinha. Em Gelman, a impunidade de graves violações (§ 239); na OC-28, a remoção dos limites à permanência no poder em benefício de quem o exerce (§ 144). O Tribunal boliviano fez o movimento inverso, usando um direito individual para desfazer, na prática, uma decisão majoritária que protegia a alternância.
Tese, casos, divergência e posição.
Eixo de discussão da aulaPode uma decisão majoritária afastar direitos protegidos constitucional e internacionalmente? Quais são os limites da soberania popular?
Responda antes de abrir.
O art. 256: tratados de direitos humanos que declarem direitos mais favoráveis aplicam-se de maneira preferente sobre a Constituição.
Declarou a aplicação preferente do art. 23 da Convenção sobre as expressões “por una sola vez de manera continua” dos arts. 156, 168, 285.II e 288 da Constituição, e a inconstitucionalidade das expressões equivalentes da Lei 026/2010 (regime eleitoral).
Porque invocou direitos políticos para liberar a candidatura que a maioria havia recusado no referendo de 2016. O Tribunal não anulou o referendo: afastou as regras que limitavam a reeleição, com o mesmo efeito prático que o “sim” teria tido.
A reeleição presidencial indefinida não é direito autônomo; sua proibição é compatível com a Convenção, a Declaração Americana e a Carta Democrática; e habilitá-la é contrário aos princípios da democracia representativa. Votação: 5 × 2 (vencidos Pazmiño Freire e Zaffaroni).
Em Gelman, a Convenção limita a maioria para proteger as vítimas. Na Bolívia, é aplicada com preferência sobre a Constituição para ampliar o direito de quem governa de concorrer outra vez, apesar do resultado do referendo.
Porque o “exclusivamente” se aplica às restrições por sanção individual (só por condenação penal de juiz competente, como em López Mendoza e Petro), não às regras gerais que todo sistema eleitoral precisa. O art. 23.2 não pode ser lido isolado do 23.1 (§§ 107–112). A restrição ainda precisa passar no teste de legalidade, fim legítimo, idoneidade, necessidade e proporcionalidade.
Não decide nenhum dos dois. Ela responde sobre a reeleição presidencial indefinida; não transporta automaticamente a conclusão a cargos locais, e uma regra que permite uma reeleição e veda a seguinte é o tipo de limitação razoável que considera compatível.
Comece pelo contraste com Gelman (a maioria não legitima a impunidade). Descreva a SCP 0084/2017 com precisão (aplicação preferente e inconstitucionalidade; referendo não anulado; princípio × regra, art. 256, igualdade). Oponha a OC-28/21: não há direito autônomo, o limite passa no teste, e a remoção dos limites não deveria ser decidida por maiorias em benefício próprio (§ 144), lembrando que é consultiva. Registre Pazmiño e Zaffaroni separadamente. Conclua com sua leitura do art. 23.