Quando a violação é de muitos e tem causas em várias instituições, uma sentença individual não basta. O ECI permite à Corte ordenar ao sistema, e cria o risco de ela passar a administrá-lo.
Algumas violações não têm um único culpado nem se resolvem com uma ordem a uma autoridade.
O processo tradicional imagina uma pessoa lesada, uma autoridade responsável e uma ordem capaz de reparar a violação. Cumprida a ordem, o processo acaba. Há violações, porém, que resultam do funcionamento conjunto de leis, decisões judiciais, práticas administrativas, escolhas orçamentárias e omissões repetidas. Nesses casos, proteger apenas quem ajuizou a ação não altera o mecanismo, que continuará produzindo novas lesões.
O estado de coisas inconstitucional (ECI) é a técnica que torna visível essa relação entre violação de direitos e funcionamento institucional. Seus elementos se resumem assim: a violação atinge muitas pessoas e persiste no tempo; suas causas não pertencem a uma única instituição; as autoridades conhecem o problema, mas respostas fragmentadas não conseguem modificá-lo; e a superação depende de medidas articuladas, recursos públicos e mudanças na forma de decidir e administrar.
A expressão nasceu na Colômbia. A Corte Constitucional a usou pela primeira vez na SU-559/1997, sobre o não pagamento de contribuições previdenciárias de professores, e voltou a ela na T-068/1998, sobre a ineficiência generalizada da Caja Nacional de Previsión. A T-153/1998 não inventou a categoria: levou-a ao sistema penitenciário e ampliou o alcance das ordens.
Na Colômbia, dois presos pediram tutela contra a superlotação em Bellavista e La Modelo. A Corte Constitucional verificou que a violação era ampla e persistente, resultava de falhas de várias instituições e não seria corrigida por uma resposta isolada. Na T-153/1998, que resposta corresponde à técnica de estado de coisas inconstitucional?
A Corte ampliou a escala da análise: reconheceu uma violação estrutural e dirigiu ordens às instituições encarregadas do sistema. A declaração não significa que a Corte passe a administrar as prisões.
Duas tutelas de presos se transformaram num diagnóstico nacional.
O caso começa com dois pedidos concretos. Em Bellavista (Medellín), Manuel José Duque Arcila ajuizou tutela contra o Ministério da Justiça e o INPEC pedindo que o Estado descongestionasse a prisão; disse que a ação serviria para não continuar submetido a condições que descreveu como tortura. Em La Modelo (Bogotá), Jhon Jairo Hernández e outros presos do Comitê Permanente de Direitos Humanos questionaram uma reforma que colocaria ao menos quatro pessoas em celas de 6,60 m². Nenhum deles pediu uma reforma penitenciária nacional; a dimensão estrutural surgiu quando a Corte relacionou os casos individuais com o sistema.
As instâncias anteriores negaram as duas tutelas. O Tribunal de Medellín e a Corte Suprema reconheceram a gravidade, mas entenderam que a tutela não podia impor obras que dependessem de gasto público. Esse é o dilema do tema inteiro: direitos fundamentais podem exigir decisões com efeitos orçamentários e administrativos?
A Sala Tercera de Revisión (relator Eduardo Cifuentes Muñoz, com Carlos Gaviria Díaz e José Gregorio Hernández Galindo) mudou a escala do processo. Requisitou informações ao Ministério da Justiça, ao INPEC, à Defensoría del Pueblo, à Procuraduría, à Fazenda, ao Planejamento Nacional, à Saúde e à Polícia, e inspecionou as duas prisões. Bellavista tinha capacidade para cerca de 1.700 pessoas e abrigava 4.969; La Modelo, feita para 1.800, recebia mais de 4.500. Havia pessoas dormindo em corredores e banheiros, falta de água, violência e nenhuma separação entre presos provisórios e condenados.
A partir daí a Corte formulou o ECI para situações de violação de direitos fundamentais de caráter geral e com causas estruturais, cuja solução exige a atuação conjunta de diferentes entidades. Dois argumentos justificam ir além das partes. Um é prático: se cada preso nas mesmas condições precisasse ajuizar sua tutela, milhares de processos repetiriam o mesmo diagnóstico. O outro é de legitimidade: o juiz constitucional deve assumir “la vocería de las minorías olvidadas”, grupos que dificilmente têm acesso aos órgãos políticos, como as pessoas presas.
As ordens. INPEC, Ministério da Justiça e Planejamento Nacional deveriam elaborar em três meses um plano de construção e reforma prisional; o governo deveria incluir os recursos nos orçamentos e no Plano Nacional de Desenvolvimento; a execução deveria terminar em quatro anos, sob supervisão da Defensoría e da Procuraduría. A Corte suspendeu imediatamente a reforma de La Modelo, mandou transferir integrantes da força pública para estabelecimentos especiais em três meses e separar presos provisórios de condenados em quatro anos. A decisão foi unânime, sem aclaración nem salvamento de voto.
A própria Corte percebeu que o problema das prisões “no se soluciona únicamente con dinero y construcciones” e que no país ainda primava uma concepção carcerária do direito penal. Mesmo assim, o dispositivo investiu sobretudo em vagas. Libardo Ariza aponta o paradoxo: a Corte assume a voz das pessoas marginalizadas “para ordenar la construcción de más y mejores cárceles donde encerrarlas”. César e Diana Rodríguez observaram que, sem um mecanismo de acompanhamento, a sentença teve “efectos temporales y limitados”. Ariza corrige a frase: os efeitos foram limitados na proteção da pessoa presa, mas “amplios y permanentes” no crescimento da prisão. A crise continuou, e a Corte teve de voltar ao sistema penitenciário na T-388/2013 e na T-762/2015.
O STF reconheceu o ECI em 2015 e desenhou o remédio no mérito, em 2023.
O legitimado formal foi o PSOL, porque partidos com representação no Congresso podem propor ADPF; a estratégia de litígio veio da Clínica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ, coordenada por Daniel Sarmento. A ADPF foi escolhida porque o objeto não era uma lei, mas um conjunto de atos e omissões de diferentes poderes (política criminal, decisões judiciais, administração penitenciária, orçamento) que mantinha uma realidade incompatível com preceitos fundamentais.
A petição descreveu violações generalizadas à dignidade, à integridade, à saúde, à alimentação, ao trabalho, à educação e ao acesso à Justiça. Pediu dois tipos de medida: reduzir a entrada e o tempo de prisão (fundamentação rigorosa da prisão cautelar, audiências de custódia, considerar as condições carcerárias ao decidir sobre prisão e pena, penas alternativas) e reorganizar a política penitenciária (liberar o FUNPEN, planos nacional e estaduais com metas, recursos e acompanhamento).
A cautelar. Em 9 de setembro de 2015, o STF reconheceu cautelarmente o estado de coisas inconstitucional, mas dos oito pedidos acolheu dois: audiências de custódia em até 24 horas e liberação do saldo do Fundo Penitenciário Nacional, com vedação de novos contingenciamentos.
O mérito. O julgamento começou no plenário virtual em 2021, com o voto do relator Marco Aurélio. Após sua aposentadoria, Luís Roberto Barroso pediu destaque e reorganizou as medidas. O julgamento terminou em 4 de outubro de 2023, com a ação julgada parcialmente procedente segundo a proposta de Barroso, redator do acórdão, acompanhado por Cristiano Zanin, Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Luiz Fux, Dias Toffoli, Cármen Lúcia e Gilmar Mendes. Marco Aurélio ficou parcialmente vencido; André Mendonça não votou porque o voto do relator originário já tinha sido lançado. A divergência não era sobre a existência da crise, mas sobre o alcance das providências.
A decisão colombiana fixou prazos e distribuiu deveres, mas não criou um processo judicial contínuo, participativo e baseado em indicadores de resultado. A supervisão ficou com a Defensoría e a Procuraduría, e o caso não voltou à Corte de forma organizada.
O STF definiu objetivos e a estrutura de acompanhamento, e deixou as medidas concretas para o Executivo e o CNJ. União, Estados e DF devem elaborar planos com o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do CNJ, enfrentando superlotação, baixa qualidade das vagas e fluxos de entrada e saída. A União tinha seis meses para o plano nacional; após a homologação, Estados e DF, outros seis meses; a implementação, até três anos. Os prazos transformam a decisão em processo.
O ECI amplia o alcance da Corte. Resta saber se ela coordena ou passa a governar.
Katya Kozicki e Bianca Van der Broocke defendem uma leitura dialógica da ADPF 347: são as audiências públicas de monitoramento que dão legitimidade às medidas estruturais. Para as autoras, a participação precisa produzir deliberação e controle do cumprimento; uma audiência apenas informativa não é diálogo suficiente.
O ganho constitucional do ECI é real: conecta direitos, políticas públicas e responsabilidade institucional, dá visibilidade a grupos com pouca influência política e obriga as instituições a produzir informação, justificar escolhas e assumir compromissos verificáveis. O risco também: se o tribunal formula a política em detalhe, escolhe prioridades orçamentárias e controla a execução indefinidamente, a cooperação vira tutela judicial dos demais poderes; se o processo exclui as pessoas atingidas, o diálogo fica restrito às instituições que produziram o problema.
| Constitucionalismo dialógico | Sinais de monólogo | |
|---|---|---|
| A Corte | Fixa o conteúdo mínimo dos direitos e exige resultados. | Prescreve soluções fechadas. |
| Os órgãos políticos | Escolhem os meios, apresentam razões e podem revisar estratégias. | Apenas executam. |
| Pessoas afetadas e especialistas | Participam do processo. | Audiências servem só para coletar informação. |
| O acompanhamento | Usa dados públicos e admite correções. | Não há critério para encerrar a supervisão. |
Eixo de discussão da aulaQuando uma violação individual revela uma falha estrutural do Estado, qual deve ser o papel de uma Corte constitucional?
A comparação entre as duas decisões organiza a resposta. As duas reconhecem violações massivas, causas institucionais múltiplas e a insuficiência das respostas ordinárias, e ambas vão além das partes. A diferença está no remédio: a T-153 mostra que uma decisão ousada pode ter efeitos limitados quando privilegia infraestrutura e não constrói acompanhamento. A ADPF 347 procura responder a isso com planos e monitoramento, mas ainda precisa mostrar participação efetiva das pessoas presas e mudança na política criminal, e não apenas uma administração mais organizada da superlotação. Uma pergunta serve de roteiro: quando a Corte deve iniciar, acompanhar e encerrar um processo estrutural?
A Aula 08 continua exatamente daqui: o litígio estrutural e os diálogos institucionais, com a T-025/2004 sobre o deslocamento forçado na Colômbia.
Mais posições, casos e distinções.
O ECI não decorre apenas de uma violação grave ou de muitos processos semelhantes. Em T-153/98, a Corte Constitucional colombiana o associou a violações gerais de direitos fundamentais, causas estruturais que não se atribuem só à autoridade demandada e uma solução que requer atuação conjunta das entidades competentes. A escala do remédio acompanha a escala causal: se a falta de água e saneamento resulta de decisões administrativas, orçamento, gestão carcerária e política criminal, uma ordem dirigida apenas ao diretor de uma prisão não alcança o mecanismo que reproduz a violação.
Use três perguntas antes de pedir uma ordem estrutural. Repetição: a lesão aparece em várias pessoas ou unidades e persiste? Causalidade: depende de atos coordenados, omissões ou regras de instituições distintas? Capacidade de resposta ordinária: uma tutela individual ou uma ordem a uma única autoridade consegue interromper a produção de novas lesões? Uma resposta negativa à última pergunta pode justificar ampliar o processo, mas não concede à Corte competência para desenhar qualquer política que considere desejável. A declaração diagnostica uma falha constitucional; o desenho do remédio ainda precisa respeitar competências e permitir que as instituições responsáveis formulem e executem medidas.
Armadilha. Uma pessoa presa não recebe tratamento médico porque o hospital local recusou uma consulta específica, embora haja vagas e atendimento disponível. A violação pode ser séria, mas a prova de um caso individual ainda não demonstra falha estrutural. Se documentos mostram a mesma recusa em vários presídios, falta persistente de equipes e uma regra orçamentária que bloqueia encaminhamentos em diferentes estados, o problema muda de escala. O estudante deve provar o padrão e a relação entre instituições antes de saltar da tutela individual ao ECI.
As duas tutelas que chegaram à Corte envolviam presos de Bellavista, em Medellín, e La Modelo, em Bogotá. As instâncias anteriores reconheceram a gravidade, mas recusaram ordens de obras por dependerem de gasto público. A Sala de Revisão inspecionou as prisões e reuniu informações de diversas autoridades; encontrou superlotação, pessoas dormindo em corredores e banheiros, falta de água, violência e ausência de separação adequada entre presos provisórios e condenados. A decisão unânime estendeu o diagnóstico ao sistema penitenciário e determinou tarefas com responsáveis e prazos: plano de construção e reforma, previsão orçamentária, execução em quatro anos e medidas de reorganização como separar categorias de presos.
Esse foi um remédio de comando direto: a Corte identificou providências e prazos que os órgãos administrativos deveriam cumprir. Mas a proteção para quem já sofria as condições degradantes ficou formulada de modo muito menos determinado enquanto as obras eram realizadas. A diferença entre ordens estruturais não está apenas em quantos órgãos são nomeados; também importa se a decisão protege de imediato os indivíduos, define metas verificáveis e cria um ciclo de informação, participação e revisão.
Libardo José Ariza formula a crítica mais aguda: a Corte assumiu a voz de pessoas marginalizadas para ordenar mais e melhores prisões, adiando a resposta às condições presentes e não enfrentando redução da prisão preventiva, libertação de pessoas mantidas em condições desumanas ou redução do ingresso no cárcere. Ele questiona a ideia de que modernizar e ampliar vagas seja sinônimo de realizar direitos. Manuel Iturralde conecta a política penitenciária a uma transformação mais ampla: a retração de programas sociais pode coexistir com o fortalecimento do controle policial e carcerário sobre grupos vulneráveis. Na leitura dele, superlotação é sintoma de uma política de castigo que expande o uso da prisão, e não apenas um defeito de engenharia prisional.
A objeção de Ariza não elimina o valor de um diagnóstico sistêmico. Ela muda o teste de suficiência: uma decisão pode reconhecer corretamente o ECI e ainda escolher um remédio que expande capacidade punitiva sem reduzir a exposição imediata à violação. Também é necessário separar efeito jurídico de resultado empírico. T-153 ordenou obras e reorganização; o texto de Ariza associa a decisão à expansão permanente do sistema carcerário e considera limitados os efeitos protetivos para os presos. A existência das ordens, por si só, não prova cumprimento nem melhora das condições.
Kozicki e Van der Broocke apresentam T-025/04, sobre deslocados internos pelo conflito armado, como um desenho mais dialógico que T-153/98. Na caracterização das autoras, a Corte colombiana emitiu ordens flexíveis, deixou às autoridades representativas a formulação de políticas e reteve jurisdição para acompanhar o cumprimento; audiências públicas periódicas reuniam órgãos estatais, sociedade civil e pessoas interessadas para examinar ações e implementação. As autoras chamam atenção à participação e ao monitoramento contínuo como partes do remédio, não acessórios posteriores à sentença. Essa caracterização é argumento acadêmico sobre o desenho e o seu potencial; sem os autos e dados de avaliação, não se deve convertê-la em prova autônoma de que o ECI foi efetivamente superado.
A ADPF 347 tem duas etapas brasileiras que não devem ser narradas como uma única decisão. Em 2015, no julgamento cautelar, o STF acolheu dois dos oito pedidos: audiências de custódia em até 24 horas e liberação do saldo do FUNPEN, vedado novo contingenciamento. O acórdão de mérito, julgado em 2023, reconheceu o ECI e estruturou outro remédio. União, estados e Distrito Federal elaboram planos com o DMF/CNJ, submetem-nos à homologação do STF e cumprem cronogramas; o monitoramento cabe ao DMF/CNJ sob supervisão do Supremo. O plano deve tratar da superlotação, da qualidade das vagas e dos fluxos de entrada e saída. A tese também determina estudo e regulação pelo CNJ sobre varas de execução penal proporcionais ao número de varas criminais e de presos.
O mérito de 2023 combina comandos judiciais e margem de escolha administrativa. O STF fixa objeto, prazos, homologação, indicadores e monitoramento; os entes formulam as políticas e os meios nos planos, em diálogo com o CNJ, a União, órgãos competentes e sociedade civil. Em caso de impasse, há previsão de retorno ao Supremo para decisão complementar. Por isso, “cooperativo” não significa renúncia à supervisão judicial, e “estrutural” não significa que o tribunal prescreveu cada medida material. A diferença em relação a T-153 está na governança de implementação; a diferença em relação a T-025 inclui os órgãos, procedimentos e competências brasileiras específicas.
Kozicki e Van der Broocke publicaram seu artigo em 2018, quando a ADPF 347 ainda aguardava decisão de mérito. Elas defendem audiências públicas de monitoramento deliberativas: representantes estatais, sociedade civil e pessoas afetadas devem poder discutir opções, cobrar razões e acompanhar execução. As autoras criticam o uso de audiências do STF como expediente apenas informativo e sustentam que participação efetiva confere legitimidade democrática ao controle estrutural. Essa é uma proposta normativa para o STF, não uma descrição do que o acórdão de 2023 determinou ou do que ocorreu na implementação posterior.
Quem formula os meios: na T-153/98, a Corte especifica o plano e as tarefas de construção e reforma; na T-025/04, segundo Kozicki e Van der Broocke, autoridades representativas formulam as políticas sob ordens flexíveis; na ADPF 347 (mérito de 2023), União, estados e DF formulam planos, o CNJ participa e o STF homologa. Acompanhamento: a T-153 fixou prazos e atribuiu a supervisão à Defensoría e à Procuraduría, com a crítica de Ariza à ausência de mecanismo contínuo; na T-025, a Corte retém jurisdição e promove audiências periódicas; na ADPF 347, o DMF/CNJ monitora sob supervisão do STF, e os planos têm indicadores e cronograma. Participação: o dispositivo da T-153 não criou fórum periódico deliberativo para presos e sociedade civil; as audiências da T-025 são descritas como espaço para atores governamentais, sociedade civil e interessados; a ADPF 347 prevê diálogo com órgãos e entidades civis na elaboração dos planos, e a qualidade da participação na prática exige evidência posterior. Risco: na T-153, a expansão penitenciária pode deixar sem resposta a lesão imediata e a política de encarceramento; na T-025, sem deliberação inclusiva, o monitoramento não equivale a diálogo democrático; na ADPF 347, a arquitetura de planos e homologação não comprova, sozinha, execução nem redução da violação.
Armadilha de prova. Não classifique uma decisão como dialógica apenas porque convoca muitos órgãos. Procure quem define os meios, se os atingidos participam, como os responsáveis justificam atrasos, quais indicadores permitem corrigir o plano e que mecanismo encerra ou renova a supervisão. Também não conclua que uma decisão direta é necessariamente eficaz: especificidade das ordens e cumprimento são questões separadas.
Em três presídios de um mesmo estado, pessoas presas dormem no chão, sofrem interrupções de água e não recebem atendimento médico. As direções atribuem o problema à falta de verba estadual; a secretaria diz que a lotação decorre do uso rotineiro da prisão preventiva; juízes afirmam que cada prisão foi decidida em processo individual. A Corte recebe tutelas de dois presos.
A resposta deve começar pela prova que falta: duração e abrangência das condições, dados de ocupação e água, fluxo de entrada e saída, decisões de prisão preventiva, orçamento e competências de cada órgão. Se o padrão e as causas compartilhadas forem demonstrados, a tutela dos dois autores pode revelar falha estrutural que alcança outros presos. Em seguida, formule dois níveis de remédio: proteção imediata para quem enfrenta risco atual e plano interinstitucional com metas verificáveis para causas persistentes. Inclua participação das pessoas presas e revisão periódica; não presuma que construir novas vagas seja solução suficiente se o fluxo de entrada continua a produzir superlotação. Se a prova mostrar só falha de uma unidade ou de um caso, limite a ordem à autoridade responsável e não use o rótulo ECI como atalho.
Responda antes de abrir.
Não. A Corte já usara a expressão na SU-559/1997 (previdência de professores) e na T-068/1998 (Cajanal). A T-153 levou a categoria ao sistema prisional e ampliou o alcance das ordens.
A generalidade da violação de direitos fundamentais (atinge muitas pessoas) e a causalidade estrutural (causas que não se originam só na autoridade demandada), exigindo atuação conjunta de várias entidades.
Que a Corte assume a voz das pessoas marginalizadas para ordenar a construção de mais e melhores prisões. Por isso ele matiza a leitura de que a sentença teve efeitos “temporários e limitados”: foram limitados na proteção da pessoa presa, mas amplos e permanentes na expansão do sistema carcerário.
Reconheceu o ECI e acolheu dois dos oito pedidos: audiências de custódia em até 24 horas e liberação do saldo do FUNPEN, vedados novos contingenciamentos.
O STF fixou objetivos e estrutura de acompanhamento e deixou as medidas para planos da União, Estados e DF, elaborados com o CNJ, submetidos à homologação judicial e monitorados com prazos. A T-153 deu ordens diretas de construção e reorganização, com supervisão limitada da Defensoría e da Procuraduría.
As audiências públicas de monitoramento, desde que produzam deliberação e controle do cumprimento; audiências apenas informativas não bastam.