Moradia:posse e política urbana

Uma locatária perde a casa em que vive depois de uma ordem de despejo. Ela não é proprietária, mas continua titular do direito à moradia. A Constituição protege a pessoa e as condições de habitação, não apenas o patrimônio de quem tem matrícula do imóvel. A distinção aparece com nitidez quando a moradia é colocada em conflito com a execução de uma dívida: uma casa pode ser propriedade do fiador e, ao mesmo tempo, o único lugar onde sua família vive.

A pergunta jurídica não se resolve só pelo título. É preciso identificar qual posição está em jogo, quem ameaça ou deve assegurar a moradia e qual norma organiza a resposta. O direito reúne defesa contra privações arbitrárias, prestações públicas e instrumentos que ordenam o uso da cidade. Cada uma dessas vias tem requisitos próprios.

A Constituição de 1988 já continha referências à moradia, mas a Emenda Constitucional 26, de 2000, incluiu expressamente o direito no art. 6º. A proteção não nasceu apenas com essa alteração. Antes dela, defendia-se um direito fundamental implícito, ligado à vida e à dignidade, porque viver com dignidade pressupõe condições materiais mínimas. Hoje, o direito à moradia é autônomo. A propriedade é outro direito, ainda que os dois possam recair sobre a mesma casa.

Essa autonomia muda o caso da locatária. A falta de título de domínio não apaga seu interesse constitucional em uma moradia digna. Do mesmo modo, a propriedade de um imóvel não prova, por si só, que nele existam condições adequadas de habitação. A pergunta seguinte é o que torna uma moradia adequada.

Sarlet reúne critérios materiais desenvolvidos no sistema internacional: segurança jurídica da posse, infraestrutura básica que permita habitabilidade, acesso a serviços essenciais e respeito às peculiaridades locais, inclusive à identidade e à diversidade cultural da população. A Constituição não apresenta uma definição fechada desses elementos. Eles ajudam a concretizar o conteúdo do direito sem reduzi-lo a um endereço ou a uma escritura.

Uma família pode ter um teto e continuar exposta a remoção sem garantia de posse, sem infraestrutura básica ou sem serviços essenciais. A análise não termina ao constatar que há uma construção. Deve perguntar se a ocupação tem segurança, se o espaço permite condições de vida saudável e se a solução respeita a realidade local. Sarlet articula esses critérios à dignidade humana e ao mínimo existencial.

O direito também não se esgota numa única pretensão. Ele abrange posições jurídicas objetivas e subjetivas, negativas e positivas. A dimensão negativa funciona como defesa: impede que Estado ou particulares privem alguém arbitrariamente e sem alternativas de moradia digna. A dimensão positiva exige medidas públicas de proteção, organização e prestação, que podem assumir formas normativas e materiais.

A diferença aparece em duas situações. Uma remoção imposta sem fundamento e sem alternativa suscita a posição defensiva, mesmo que o ocupante não seja dono do imóvel. Já uma demanda para que o município ofereça infraestrutura ou organize uma política habitacional envolve uma prestação. Nomear a dimensão não resolve sozinho o pedido; cada caso ainda depende da norma aplicável, dos fatos e do remédio disponível.

A proteção defensiva alcança relações privadas. A Lei 8.009/1990 protege, em regra, o imóvel residencial da família contra penhora e inclui uma exceção para obrigação decorrente de fiança em contrato de locação. O STF precisou decidir se essa exceção podia conviver com o direito à moradia, que entrou expressamente no art. 6º pela EC 26/2000.

No RE 407.688, julgado pelo Plenário em 2006, o fiador havia oferecido seu único imóvel residencial como garantia de contrato de locação. O Tribunal considerou constitucional a penhora prevista na lei. A razão apresentada foi que a garantia poderia ampliar a oferta de imóveis para locação e, assim, favorecer o acesso à moradia. A decisão tratou a penhora como limite legítimo em circunstâncias definidas e observou que o direito à moradia não se confunde com o direito de propriedade.

A decisão recebeu críticas nos votos vencidos. Eles apontaram violação à dignidade e à igualdade: o fiador poderia perder a única casa, enquanto a situação do devedor principal seria diferente. Também contestaram a premissa de mercado usada para justificar que a penhora ampliaria a oferta de imóveis. O debate mostra por que a condição de proprietário não encerra a análise constitucional: a execução recai sobre um bem, mas seu efeito alcança as condições de moradia da família.

Em 2018, a Primeira Turma julgou o RE 605.709, relativo à penhora do único imóvel de fiador em contrato de locação comercial. O recurso contestava a arrematação da casa, que era a única propriedade do fiador e sustentava sua família. Dias Toffoli, relator, e Luís Roberto Barroso defenderam a penhora: a fiança teria sido prestada voluntariamente, e a possibilidade de executar a garantia favoreceria a livre iniciativa e contratos comerciais em condições mais favoráveis.

Prevaleceu a divergência de Rosa Weber, acompanhada por Marco Aurélio e Luiz Fux, por três votos a dois. Para essa maioria da Turma, a lei não separava fiança em locação residencial e comercial; em ambas, a manifestação de vontade do fiador estava presente. O direito social à moradia, protegido em benefício da família, não deveria ser sacrificado para potencializar a livre iniciativa. Naquele julgamento, a Turma afastou a penhora no caso comercial e abriu uma diferença em relação à orientação anterior do Plenário.

Esse resultado de 2018 não é a resposta atual para toda locação comercial. Em 2022, no RE 1.307.334, o Plenário julgou o Tema 1127 da repercussão geral. O caso também tratava do único imóvel de um fiador de locação comercial, penhorado para pagar aluguéis. Por maioria, o STF negou provimento ao recurso e fixou que é constitucional penhorar o bem de família do fiador em contrato de locação, residencial ou comercial. A tese uniformizou os dois tipos de locação para essa questão.

O relator Alexandre de Moraes sustentou que o fiador exerce sua liberdade patrimonial ao oferecer voluntariamente o imóvel e que a execução da garantia protege a boa-fé e a livre iniciativa; a exceção legal não distinguia as modalidades de locação. Ficaram vencidos Edson Fachin, Rosa Weber, Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski. Para responder uma questão sobre o direito vigente, não basta repetir a conclusão do RE 605.709: é preciso registrar que o Tema 1127 posterior adotou a penhorabilidade tanto na locação residencial quanto na comercial.

A sequência também impede dois erros opostos. O direito à moradia não torna qualquer imóvel impenhorável, pois o STF validou a exceção legal da fiança. Tampouco a propriedade do fiador transforma a perda da casa num efeito constitucionalmente indiferente: a controvérsia foi decidida à luz da moradia, da dignidade, da família e da livre iniciativa. A resposta concreta depende da hipótese legal e do precedente aplicável.

A dimensão positiva não se limita a entregar uma unidade habitacional. Ela também exige normas, proteção e procedimentos que organizem as condições de acesso e permanência na cidade. O Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, foi apresentado por Sarlet como resposta legislativa às diretrizes constitucionais de política urbana e como passo para realizar uma moradia condigna e um direito à cidade.

As operações urbanas consorciadas juntam Poder Público e particulares em intervenções coordenadas. A lei as orienta a produzir, numa área determinada, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental. A participação não elimina o dever público de ordenar a cidade; ela compõe um mecanismo de intervenção urbana.

O estudo de impacto de vizinhança, por sua vez, desloca a análise para os efeitos de um empreendimento sobre quem já vive na área e nas proximidades. Uma lei municipal define quais atividades dependem de EIV para obter licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento. O estudo deve abranger efeitos positivos e negativos sobre a qualidade de vida. Seus documentos ficam disponíveis para consulta pública, e a exigência de EIV não substitui eventual estudo de impacto ambiental.

O conteúdo mínimo vigente do EIV inclui adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitários; uso e ocupação do solo; valorização imobiliária; mobilidade urbana, geração de tráfego e demanda por transporte público; ventilação e iluminação; paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. A inclusão expressa de mobilidade urbana no inciso V veio com a alteração de 2024. Num pedido de licença para um empreendimento, portanto, não basta contar novas unidades: a análise também considera circulação, equipamentos, iluminação e efeitos sobre a paisagem e o patrimônio.

A política urbana tem um desenho constitucional próprio. O art. 182 atribui sua execução ao Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. A propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências de ordenação da cidade expressas nesse plano.

Para o solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, o art. 182, § 4º, autoriza o município, por lei específica e em área incluída no plano diretor, a exigir aproveitamento adequado numa sequência. Primeiro, parcelamento ou edificação compulsórios; depois, IPTU progressivo no tempo; por último, desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, sob as condições constitucionais e legais. A ordem importa: não se salta diretamente do imóvel vazio à desapropriação por títulos. A política urbanística usa medidas sucessivas para fazer cumprir a função social, e não uma sanção isolada sem etapas.

Imagine um terreno urbano sem uso numa área incluída no plano diretor. A existência do direito à moradia não transfere automaticamente o terreno a uma família. A resposta constitucional descrita no art. 182 começa com a lei municipal específica e com a exigência de aproveitamento; se o proprietário descumpre a obrigação, avançam os instrumentos previstos na ordem constitucional. O caso trata da função social da propriedade e da política urbana, não de uma adjudicação direta a qualquer ocupante.

O art. 183 da Constituição prevê uma via individual de aquisição do domínio. Quem possui como sua uma área urbana de até 250 m² “por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição”, usa-a “para sua moradia ou de sua família” e “não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural” pode adquirir o domínio. O direito não é reconhecido mais de uma vez à mesma pessoa, e imóvel público não pode ser adquirido por usucapião.

Leia os requisitos em conjunto. Uma pessoa ocupa como residência um imóvel urbano particular de 230 m² há seis anos, sem oposição, e não possui outro imóvel: esses fatos preenchem os requisitos constitucionais descritos. Se a área tiver 260 m², o art. 183 não serve, ainda que todo o resto seja igual. Se o imóvel for público, o prazo e o uso residencial não superam a vedação do § 3º.

O título pode ser conferido ao homem, à mulher ou a ambos, independentemente do estado civil. Essa regra evita que a aquisição fique condicionada ao casamento ou ao gênero de quem exerce a posse. A finalidade residencial também é requisito, não detalhe: ocupação para depósito, comércio ou lazer não corresponde ao uso para moradia que o dispositivo exige.

Há ainda o usucapião coletivo descrito no Estatuto da Cidade para áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda em que não seja possível individualizar os terrenos. A sentença constitui condomínio indivisível e atribui a cada indivíduo uma fração da propriedade. É outro formato para outra situação: o art. 183 organiza uma aquisição individual de área delimitada; a modalidade coletiva responde à ocupação em que a divisão física dos lotes não é viável.

Sarlet também associa à moradia o usucapião especial rural do Código Civil e a hipótese familiar do art. 1.240-A, que ele relaciona à posse direta e exclusiva de imóvel urbano de até 250 m² por dois anos, após abandono do lar pelo ex-cônjuge ou ex-companheiro, sob requisitos próprios. Essas vias não devem ser fundidas com o art. 183: cada uma tem seus fatos constitutivos e limites.

As vias constitucionais e legais descritas aqui permitem distinguir a proteção da posse, a regularização da propriedade e as medidas de política urbana. Elas não bastam, isoladamente, para afirmar que qualquer pessoa possa exigir uma casa específica construída, financiada ou reformada pelo Poder Público. Um pedido prestacional desse tipo ainda exige indicar a norma aplicável e demonstrar como ela incide sobre os fatos.

Uma locatária sem imóvel próprio pode invocar o direito à moradia contra uma remoção arbitrária? Sim. A posição defensiva protege a pessoa contra privação arbitrária e sem alternativa, ainda que ela não seja proprietária. Isso não equivale a imunidade contra toda desocupação regularmente fundada.

O fiador de uma locação comercial pode impedir a penhora de seu único imóvel citando o RE 605.709? O RE 605.709 afastou a penhora no caso julgado pela Primeira Turma em 2018. Para a resposta vigente, é preciso incluir o Tema 1127, julgado depois pelo Plenário: a penhora do bem de família do fiador é constitucional tanto na locação residencial quanto na comercial.

Uma ocupante mora há oito anos em imóvel público de 200 m². Pode adquirir o domínio pelo art. 183? Não. A vedação constitucional a usucapião de imóveis públicos prevalece mesmo que área, prazo, ausência de oposição e uso residencial coincidam com os demais requisitos.