Propriedade: funçãosocial e intervenção

Imagine que Ana seja dona de um terreno. A lei pode disciplinar o que ela constrói, a quem vende e como usa o solo; ainda assim, a posição de proprietária lhe permite usar, fruir e dispor do bem dentro do direito. As demais pessoas devem respeitar essa posição. A propriedade, portanto, não cria uma relação jurídica entre Ana e a coisa: cria uma relação entre Ana e os demais sujeitos, que têm o dever de não interferir indevidamente no bem.

Essa garantia aparece no art. 5º, XXII, da Constituição. O inciso seguinte acrescenta que “a propriedade atenderá a sua função social”. Os dois comandos precisam ser lidos juntos. Se a função social eliminasse a posição individual, o inciso XXII perderia conteúdo; se a garantia impedisse qualquer dever coletivo, o inciso XXIII não teria aplicação. A Constituição protege uma posição individual já submetida a fins e limites constitucionais.

Tavares descreve a mudança de uma concepção absoluta e individualista para um regime constitucionalizado, no qual a propriedade também integra a ordem econômica. O art. 170 põe lado a lado a propriedade privada e sua função social; a ordem econômica deve assegurar existência digna segundo a justiça social. A Constituição ainda disciplina regimes específicos, como propriedade urbana e rural, recursos minerais, bens públicos e propriedade intelectual. Por isso, “propriedade” não designa um pacote idêntico para todos os bens.

Duguit descreve a propriedade como função social do detentor de riqueza: quem concentra um bem deve empregá-lo de modo a contribuir para a riqueza social. A posição desloca o foco do poder individual para o dever ligado à riqueza. Tavares não adota a função como explicação exclusiva. A propriedade continua sendo direito individual, inclusive porque a desapropriação exige indenização; ao mesmo tempo, seu conteúdo não permanece o mesmo de um direito absoluto. A solução é compatibilizar titularidade e dever social.

Essa diferença altera a pergunta sobre uma intervenção estatal. A função social conforma a estrutura do direito: ajuda a definir o que a propriedade constitucionalmente é e para que serve. As limitações de polícia, por sua vez, condicionam o exercício de faculdades que continuam pertencendo ao proprietário. A regra municipal que restringe a altura de uma construção é uma limitação ao uso; a exigência constitucional de função social informa a própria proteção da propriedade. A classificação importa porque o Estado não pode tratar qualquer descumprimento de uma regra de uso como autorização para retirar o bem.

O Código Civil descreve faculdades de usar, gozar e dispor. A leitura constitucional dessas faculdades leva em conta a função social. O proprietário pode usar a casa, colher os frutos de um sítio ou vender um terreno, mas cada exercício se submete ao regime constitucional da modalidade de propriedade e às regras válidas de proteção dos demais interesses. A função social não substitui a análise da norma concreta.

Rafael mantém vazio um terreno urbano incluído no plano diretor. A Constituição permite ao Município exigir aproveitamento adequado, mas exige etapas e pressupostos: o solo deve estar em área incluída no plano diretor, submetida a lei municipal específica, e ser não edificado, subutilizado ou não utilizado. A função social urbana se mede pelas exigências fundamentais de ordenação da cidade que o plano diretor expressa.

Preenchidas essas condições, o art. 182, § 4º, permite medidas sucessivas. Primeiro, parcelamento ou edificação compulsórios; depois, IPTU progressivo no tempo; por último, desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, preservados o valor real da indenização e os juros legais. A passagem à medida mais gravosa pressupõe que as anteriores não tenham produzido o aproveitamento exigido.

O parcelamento divide fisicamente o terreno conforme o interesse público municipal. A edificação compulsória impõe a construção prevista para o imóvel. O IPTU progressivo eleva as alíquotas no tempo, dentro dos parâmetros legais. A desapropriação urbanística transfere o bem e paga a indenização em títulos, após a sequência constitucional. Assim, se Rafael constrói conforme a exigência após a primeira etapa, não se salta diretamente à desapropriação-sanção.

A implementação passa pela legislação federal e pelo plano diretor. Num caso concreto, é preciso identificar a lei municipal específica, a inclusão da área no plano diretor e a sequência efetivamente cumprida. A frase “o imóvel não cumpre sua função social” sozinha não satisfaz esse exame.

A função social rural combina produção adequada, proteção ambiental, relações de trabalho e bem-estar. O art. 186 exige simultaneamente: aproveitamento racional e adequado; uso adequado dos recursos naturais e preservação ambiental; observância das normas trabalhistas; e exploração favorável ao bem-estar dos proprietários e trabalhadores. A lei define critérios e graus de exigência, mas os requisitos constitucionais não são alternativos.

Considere uma fazenda produtiva que preserva o solo e a vegetação, mas mantém trabalhadores em condições incompatíveis com a legislação laboral. A produtividade isolada não prova a função social: o terceiro requisito continua sem atendimento. O inverso também vale. Boas condições de trabalho não compensam a degradação ambiental ou o aproveitamento irracional. A Constituição manda avaliar o conjunto.

A propriedade rural que não cumpre a função social pode ser desapropriada pela União por interesse social para reforma agrária, nos termos do art. 184. Os beneficiários recebem títulos de domínio ou concessão de uso, inegociáveis por dez anos, segundo o art. 189. O requisito rural tem finalidade própria, mas não apaga os deveres de indenização e procedimento que regem a desapropriação. Tampouco se confunde com a expropriação sem indenização do art. 243.

Tavares organiza as limitações tradicionais a partir de três caracteres atribuídos à propriedade: as restrições atingem seu caráter absoluto; as servidões, o caráter exclusivo; a desapropriação, o caráter perpétuo. A classificação ajuda a distinguir uma condição de uso, um ônus que permite utilização por terceiro e a transferência compulsória do bem.

As restrições podem alcançar fruição, transformação ou alienação. Uma regra sobre ocupação disciplina a fruição; a proibição de destruir bem protegido pode limitar a transformação; o direito de preferência em condomínio ou locação condiciona a alienação. Em cada caso, a titularidade permanece, embora uma faculdade específica sofra condicionamento.

A servidão impõe ônus à coisa e admite uso por terceiro ou pelo Poder Público. A requisição do art. 5º, XXV, é uma hipótese de uso temporário: diante de iminente perigo público, a autoridade competente pode usar propriedade particular. A Constituição promete indenização ulterior se houver dano. Logo, se o Poder Público usa o galpão de Beatriz durante um perigo iminente e o devolve sem prejuízo, esse inciso não gera indenização apenas pela ocupação; se danifica o imóvel, nasce o dever de reparar.

As requisições civis e militares do art. 22, III, são instituto distinto, ligado temporalmente a perigo iminente e tempo de guerra. Não se deve transportar para todo uso público temporário a regra da desapropriação: a requisição não transfere definitivamente a propriedade.

Uma obra pública exige a área onde está a casa de Marcos. Se houver necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, a Constituição admite a transferência compulsória mediante procedimento legal e justa indenização prévia em dinheiro, ressalvadas as hipóteses constitucionais de pagamento em títulos. Desapropriar não é apenas limitar o uso: é fazer a propriedade passar ao Estado ou a seu delegado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro define a desapropriação como procedimento em que o Poder Público, depois de declarar a finalidade pública, impõe a perda do bem e o substitui no patrimônio do proprietário por justa indenização. Hely Lopes Meirelles distingue a finalidade: necessidade ou utilidade pública atende ao Poder Público; interesse social atende a uma necessidade da coletividade e pode destinar o bem a particulares que o explorem conforme exigências coletivas ou a soluções de problemas sociais. A reforma agrária é exemplo expresso de interesse social.

A distinção entre necessidade e utilidade também orienta a prova. Necessidade pública corresponde a situação de emergência; utilidade pública, a uma conveniência administrativa que não precisa ser imprescindível. O interesse social busca distribuir ou condicionar a propriedade para melhorar seu aproveitamento em benefício coletivo ou de grupos que mereçam tutela estatal. O motivo declarado deve corresponder à hipótese constitucional invocada.

O procedimento se divide em fase declaratória e fase executória. Na primeira, Executivo ou Legislativo declara a utilidade pública ou o interesse social. A declaração sujeita o bem à força expropriatória, fixa seu estado e permite providências para concluir o procedimento. Por isso, a regra indeniza as benfeitorias anteriores à declaração; as necessárias são indenizadas mesmo quando posteriores. A Súmula 23 do STF, tal como citada por Tavares, esclarece que a licença regular para construir não impede a declaração de utilidade pública, mas o valor da obra não entra na indenização se a desapropriação se efetivar.

A fase executória pode ser administrativa, se as partes concordarem com o valor e cumprirem as formalidades de transferência, ou judicial, quando a ação for necessária. No processo judicial regido pelo Decreto-Lei 3.365/1941, a contestação se concentra em vício processual ou impugnação do preço; questões restantes devem ser discutidas em ação própria, conforme interpretação conforme à Constituição. A transferência só se completa com o pagamento, porque a indenização é prévia.

O exemplo da rodovia muda se a hipótese for a desapropriação-sanção urbana. O art. 182, § 4º, III, autoriza títulos da dívida pública dentro do limite constitucional de resgate e após medidas anteriores. A desapropriação rural para reforma agrária também tem forma constitucional própria, com títulos da dívida agrária. Fora das exceções escritas na Constituição, o padrão do art. 5º, XXIV, é dinheiro, justa indenização e pagamento prévio.

O art. 243 prevê consequência diferente para imóveis rurais ou urbanos onde se localizem culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo na forma da lei: expropriação sem indenização, destinada à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem prejuízo de outras sanções. A EC 81/2014 incluiu a segunda hipótese e destinou bens de valor apreendidos a fundo especial com destinação específica, definido em lei.

A ausência de indenização torna importante respeitar o texto delimitador. Tavares sustenta que a expropriação não deve ser ampliada por criação ou analogia, pois isso alargaria uma exceção restritiva de direito fundamental. Se o caso descreve uma infração diferente das hipóteses do art. 243, não basta chamá-la de grave para aplicar a perda sem indenização. É preciso demonstrar a hipótese constitucional e os requisitos legais que a definem.

O RE 407.688 ilustra outra tensão entre proteção patrimonial e finalidade legal. Ao tratar da penhora do único imóvel residencial do fiador de contrato de locação, Tavares reporta que a maioria do STF manteve a possibilidade de penhora, apoiando-se na adesão voluntária à fiança. O autor contrapõe que o locador também aceita contratar com fiador que possui apenas aquele imóvel. Para resolver questão sobre esse caso, separe a posição atribuída ao Tribunal da objeção crítica de Tavares; não transforme a crítica em resultado judicial.

A usucapião especial urbana converte posse qualificada em propriedade quando o possuidor tem como sua, por mais de cinco anos ininterruptos e sem oposição, área urbana de até 250 m², usa-a para moradia própria ou familiar e não é proprietário de outro imóvel. O art. 183 ainda permite que o título seja conferido ao homem, à mulher ou a ambos, independentemente do estado civil. Os requisitos são cumulativos.

Joana ocupa por seis anos uma casa urbana de 220 m², mora nela e não possui outro imóvel. Se a posse é contínua e sem oposição, ela reúne os elementos descritos para usucapião especial urbana. Se a área superar 250 m², ou se Joana for proprietária de outro imóvel, falha um requisito constitucional, ainda que os demais estejam presentes. O uso profissional concomitante não elimina a moradia segundo a interpretação defendida por Tavares; um imóvel usado exclusivamente como escritório não satisfaz a finalidade residencial.

A usucapião especial rural exige posse contínua por mais de cinco anos de área rural de até 50 hectares, como própria, sem oposição; o possuidor não pode ser proprietário de outro imóvel, e deve tornar a terra produtiva pelo trabalho próprio ou familiar e nela estabelecer moradia. Diferentemente do regime urbano, produtividade pelo trabalho familiar aparece como requisito expresso. Uma pessoa que cultiva a área, mas já possui apartamento urbano, não preenche a condição de não possuir outro imóvel.

A Constituição exclui os bens públicos da usucapião nos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único. Assim, a ocupação de área pública durante décadas não supre a vedação constitucional. O caso muda se o terreno for particular: ainda será necessário provar cada requisito da modalidade invocada.

Em maio de 2006, o STF discutia no RE 305.416 a aplicação da usucapião urbana a apartamento, sem decisão final naquele momento. Para resolver o teste constitucional, a questão do apartamento precisa ser separada da metragem: além da finalidade residencial e do prazo, discute-se como contar a área privativa e a fração de área comum.

A propriedade pública inclui bens atribuídos constitucionalmente à União e aos Estados, além de bens de produção vinculados à atuação estatal. Entre os bens da União estão terras devolutas federais, certos rios, ilhas, recursos naturais, mar territorial, terrenos de marinha, potenciais de energia hidráulica, recursos minerais, cavidades e terras tradicionalmente ocupadas por indígenas. Aos Estados cabem, entre outros, águas não atribuídas à União, ilhas fluviais ou lacustres fora do domínio federal e terras devolutas estaduais. A classificação do bem depende do dispositivo constitucional, não apenas de quem o administra.

Propriedade intelectual reúne propriedade industrial e direitos autorais. A Constituição reserva aos autores o uso, publicação ou reprodução exclusiva de suas obras pelo prazo legal e protege participação em obras coletivas, imagem e voz humanas e fiscalização do aproveitamento econômico. A propriedade industrial cobre invenções, marcas e nomes empresariais. Um contrato de licença pode permitir uso econômico sem transferir automaticamente a autoria ou todas as faculdades protegidas.

A pequena propriedade rural trabalhada pela família recebe proteção contra penhora por dívidas decorrentes de sua atividade produtiva, nos termos do art. 5º, XXVI; a lei deve disciplinar financiamento de seu desenvolvimento. A proteção não se formula como imunidade de qualquer dívida ligada a qualquer imóvel: a Constituição delimita tamanho segundo a lei, trabalho familiar e nexo entre o débito e a atividade produtiva.

O bem de família oferece outra proteção patrimonial, com disciplina legal própria e exceções. Tavares cita a impenhorabilidade legal do imóvel residencial e ressalvas como créditos de trabalhadores da própria residência, tributos e taxas ligados ao imóvel. Também relata a exceção da fiança locatícia e o julgamento do RE 407.688. A prova deve identificar qual proteção está em jogo e qual exceção legal a alcança; “é a única moradia” não resolve, isoladamente, a incidência de uma exceção expressa.

Um Município quer desapropriar o terreno vazio de Rafael porque a cidade precisa de novas moradias. A resposta depende de classificar o fundamento e conferir os passos. Se Rafael tem imóvel urbano não edificado dentro da área do plano diretor, a Constituição abre a sequência do art. 182, § 4º, com lei específica e medidas sucessivas. O Município não pode começar pelo pagamento em títulos: precisa mostrar que percorreu os estágios anteriores. Se a finalidade é outra utilidade pública, aplica-se o regime geral do art. 5º, XXIV, com justa indenização prévia em dinheiro, salvo exceção constitucional específica.

Se a autoridade apenas ocupa temporariamente um imóvel diante de perigo público iminente, a hipótese é requisição do art. 5º, XXV; indenização ulterior depende de dano. Se pretende transferir a propriedade para o Estado, a análise passa à desapropriação e seus requisitos. Se invoca cultura ilegal de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo, deve provar a hipótese do art. 243 e a lei aplicável; a consequência sem indenização não se presume. Identificar a modalidade antes de escolher o efeito impede que função social, limitação e perda compulsória virem rótulos intercambiáveis.