Toda lei nasce de um projeto, tramita, é sancionada ou vetada, promulgada e passa a vigorar. Em algum ponto desse trajeto, a Constituição passa a ser examinada. O controle preventivo age antes: sobre o projeto, não sobre a lei. O controle preventivo é exercido sobretudo pelo Legislativo e pelo Executivo; ao Judiciário cabe uma via excepcional para proteger o processo legislativo.
Nesta aula e na próxima, azul marca o controle preventivo, antes de a lei existir, e vermelho marca o controle repressivo, depois. O marco didático é o encerramento da formação da norma: antes dele, o projeto ainda pode ser deliberado; depois, o ato formado pode ser objeto de controle repressivo.
O controle preventivo (prévio) é realizado durante o processo legislativo. A lei ainda não existe, só o projeto. É realizado, por regra, pelos Poderes Legislativo e Executivo.
O controle repressivo (posterior) é feito sobre a lei, não mais sobre o projeto. Pressupõe o encerramento do processo legislativo, e não, necessariamente, o início de vigência da lei. É realizado, por regra, pelo Poder Judiciário.
Enquanto a formação ainda está em curso, há projeto e controle preventivo. Encerrado o processo e formado o ato, o controle passa a ser repressivo; a vigência pode começar depois.
Por regra, o controle preventivo é político, não judicial. Ele acontece em dois pontos da tramitação: dentro da própria Casa legislativa e nas mãos do Presidente da República, por meio do veto.
Dois órgãos fazem o controle preventivo dentro da Casa legislativa: as Comissões de Constituição e Justiça (art. 58 da CF) e o Plenário da respectiva Casa.
As CCJs não atuam sobre todos os projetos de atos normativos: ficam de fora, por exemplo, Medidas Provisórias, resoluções de tribunais e decretos, conforme as atribuições previstas no regimento interno de cada CCJ. A decisão de inconstitucionalidade tomada pela CCJ tem caráter terminativo (rejeição e arquivamento), cabendo recurso ao plenário da Casa: no Senado, ao menos um décimo dos membros pode recorrer contra o parecer não unânime; na Câmara, o recurso segue o regimento interno.
Compete ao Presidente da República vetar o projeto, no todo ou em parte, quando o considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público (art. 66, § 1º, da CF).
A doutrina batiza as duas hipóteses: veto por inconstitucionalidade é veto jurídico; veto por contrariedade ao interesse público é veto político.
O art. 66 da CF, do caput ao § 7º, organiza o procedimento do veto na seguinte sequência:
Excepcionalmente, o próprio Judiciário controla preventivamente, ainda pelo lado azul do eixo, porque a lei ainda não existe. É controle incidental, movido por um único legitimado, com limites estreitos.
O controle preventivo pelo Judiciário ocorre na via judicial, quando a Constituição, expressamente, prevê a impossibilidade de trâmite de uma determinada matéria ou espécie normativa. Ele diz respeito a um “direito função” do parlamentar ao processo legislativo “hígido” (sadio).
O art. 60, § 4º, impede que o Congresso delibere proposta de emenda tendente a abolir quatro núcleos protegidos:
A vedação alcança a própria deliberação. O parlamentar pode pedir proteção antes da votação de PEC que, de modo inequívoco, ataque uma cláusula pétrea.
Se a mesa da Casa legislativa coloca, mesmo assim, a votação de tal matéria em pauta, comete, em tese, uma ilegalidade: viola a garantia do parlamentar ao devido processo legislativo. O controle se exerce pela via de exceção ou defesa (incidental), em defesa de direito do próprio parlamentar: mandado de segurança contra a mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
A legitimidade para propor a ação é exclusiva do parlamentar. O STF fixou isso desde o leading case MS 20.257/DF, Min. Moreira Alves (RTJ 99/1031), reiterado em MS 20.452/DF (Min. Aldir Passarinho, RTJ 116/47), MS 21.642/DF (Min. Celso de Mello, RDA 191/200), MS 24.645/DF e MS 24.593/DF e MS 24.576/DF (2003) e MS 24.356/DF (Min. Carlos Velloso), na síntese do MS 24.667-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 4-12-2003, Plenário, DJ de 23-4-2004.
A exclusividade é estrita: o STF nega legitimidade a qualquer terceiro, ainda que invoque a condição de futuro destinatário da lei ou da emenda: admitir isso equivaleria a criar, por via oblíqua, um controle preventivo abstrato, inexistente no sistema brasileiro. E a legitimidade não sobrevive à perda do mandato: encerrado o exercício parlamentar do impetrante, mesmo que o mandado de segurança já esteja em curso, falta-lhe condição para prosseguir com a ação, que se extingue por ausência de legitimidade ativa (MS 27.971, decisão monocrática do Min. Celso de Mello, j. 1º.07.2011).
O STF distingue com precisão, desde o julgamento do MS 32.033/DF: o alcance do controle preventivo judicial não é o mesmo para toda proposição. Sobre PEC, o art. 60, § 4º veda a própria deliberação de emenda tendente a abolir cláusula pétrea, logo o controle alcança a matéria, não só o rito. Sobre projeto de lei, não há previsão constitucional equivalente que vede a deliberação por conteúdo; o controle judicial preventivo, aqui, restringe-se à regularidade do procedimento: ao devido processo legislativo.
Essa distinção foi fixada no julgamento de mérito do próprio MS 32.033/DF: a liminar de abril de 2013 (que suspendeu o PLC 14/2013) foi decisão monocrática do relator originário, Min. Gilmar Mendes, favorável a uma leitura mais ampla do controle preventivo. No Plenário, prevaleceu a divergência aberta pelo Min. Teori Zavascki, que redigiu o acórdão, restringindo o cabimento do mandado de segurança preventivo a duas hipóteses apenas: PEC manifestamente ofensiva a cláusula pétrea, e projeto de lei ou PEC cuja tramitação viole manifestamente a norma que disciplina o próprio processo legislativo.
O controle preventivo exercido pelo Judiciário abrange apenas a garantia de um procedimento em total conformidade com a Constituição. Não lhe cabe estender o controle sobre aspectos discricionários relativos às questões políticas e aos atos internos (interna corporis). Por regra, é vedada pelo STF a interpretação das normas regimentais das Casas legislativas: ponto que permanece controverso.
O MS 24.356/DF ilustra esse limite em um conflito sobre o arquivamento de denúncia por quebra de decoro parlamentar. O Plenário não conheceu do mandado de segurança: a discussão envolvia regras internas da Câmara e não havia direito subjetivo do impetrante a amparar a ação (Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 13/02/2003).
Para o Min. Gilmar Mendes (MS 26.915-MC/DF), o bloqueio à interpretação regimental merece temperamento quando a norma do regimento funciona como norma constitucional interposta: expressão de Gustavo Zagrebelsky para normas que, sem serem formalmente constitucionais, são chamadas pela própria Constituição a completá-la, de modo que violá-las é, mediatamente, violar a Constituição. A tese não foi pacificada pelo Plenário (o próprio MS 26.915 foi extinto sem julgamento de mérito), mas mostra que a barreira do interna corporis não é absoluta: onde o regimento realiza diretamente um comando constitucional, sua má aplicação pode deixar de ser assunto apenas interno da Casa.
Uma liminar concedida e depois derrubada; uma cautelar simplesmente indeferida. Os dois casos mostram como a via é, na prática, estreita.
A jurisprudência do STF delimita o cabimento do mandado de segurança parlamentar no controle preventivo.
| Processo | Proposição impugnada | Resultado no STF |
|---|---|---|
| MS 20.257/DF | PEC que prorrogava mandatos municipais | Precedente fundador. Reconhecida a legitimidade do parlamentar e a possibilidade abstrata do controle preventivo, mas segurança não concedida. |
| MS 21.648/DF | PEC do IPMF | Perdeu o objeto após a promulgação da emenda; sem concessão da segurança. |
| MS 24.138/DF | Projeto de lei que alterava a CLT | Segurança denegada por unanimidade; afastado o controle material preventivo sobre projeto de lei ordinária. |
| MS 24.642/DF | PEC da Reforma da Previdência | Segurança indeferida; não reconhecida violação suficiente para sustar o processo legislativo. |
| MS 30.956/DF | Projeto sobre royalties do petróleo | Seguimento negado: a vedação do art. 60, § 4º dirige-se a PECs, não a projetos de lei. |
| MS 32.033/DF | PLC 14/2013: fundo partidário e propaganda | Liminar deferida em 24.4.2013 (Min. Gilmar Mendes); em 20.6.2013 o Plenário revogou a liminar e denegou a segurança. |
| MS 34.448/DF | PEC do teto de gastos (depois EC 95/2016) | Liminar indeferida; processo extinto ou prejudicado pela promulgação da emenda. |
| MS 34.518/DF | PEC da vaquejada (depois EC 96/2017) | Pedido de suspensão da tramitação não acolhido; promulgação posterior prejudicou o controle. |
| MS 37.721/DF | PEC das imunidades parlamentares | Liminar indeferida; o relator afirmou que só situações extremas autorizariam intervenção judicial antes da conclusão do processo legislativo. |
A Constituição proíbe deliberar certas propostas de emenda; não cria a mesma vedação para o conteúdo de um projeto de lei.
No MS 32.033/DF, o STF examinou mandado de segurança contra o PLC 14/2013, que alterava regras de distribuição do fundo partidário e do tempo de propaganda eleitoral envolvendo partidos recém-criados. O relator, Gilmar Mendes, concedeu liminar para suspender a tramitação. No julgamento de mérito, prevaleceu a divergência de Teori Zavascki: o Plenário revogou a liminar e denegou a segurança.
A maioria recusou o controle judicial preventivo do conteúdo material de projeto de lei. Enquanto a proposta tramita, o Legislativo pode debatê-la, emendá-la ou rejeitá-la, e o Executivo pode vetá-la. Antecipar o controle material por mandado de segurança daria ao parlamentar uma revisão abstrata que não pode provocar depois da promulgação. Se o projeto virar lei, permanece o controle repressivo.
O resultado não torna o processo legislativo imune ao Judiciário. O STF admite MS de parlamentar quando um vício constitucional de procedimento já se concretizou. A diferença está no objeto: decidir se o conteúdo de um PL é compatível com direitos constitucionais é uma coisa; impedir que a Casa viole uma etapa que a Constituição impõe é outra.
O art. 60, §4º, determina que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes ou direitos e garantias individuais. A vedação alcança a própria deliberação. Por isso o parlamentar pode, em hipótese excepcional, pedir que o Judiciário impeça a tramitação de PEC que ataque de modo inequívoco uma dessas cláusulas.
O limite é alto. No MS 37.721 AgR, sobre proposta relativa às imunidades parlamentares, a Primeira Turma reiterou que o controle preventivo de PEC exige afronta inequívoca a cláusula pétrea e que, fora de situações extremas, o Judiciário não deve impedir o Congresso de discutir matéria. Discordância com a política proposta ou redução de proteção não demonstram, sozinhas, tendência a abolir direito protegido.
| Proposição | Via judicial preventiva | Razão |
|---|---|---|
| Projeto de lei: mérito material | Em regra, não cabe MS para antecipar o juízo judicial | MS 32.033 preserva debate, emenda e veto; após formada a lei, existe controle repressivo |
| PL: vício constitucional do procedimento | MS parlamentar pode caber se a violação já ocorreu | Protege o direito de participar de processo legislativo constitucional |
| PEC: proposta tendente a abolir cláusula pétrea | Excepcionalmente, parlamentar pode pedir bloqueio da deliberação | Art. 60, §4º; exige afronta inequívoca e intervenção extrema |
| Disputa puramente regimental | Em regra, não cabe ao STF substituir a Casa | Sem ligação direta com comando constitucional, permanece matéria interna |
MS 20.257/DF é lembrado como precedente fundador sobre mandado de segurança parlamentar e PEC que prorrogava mandatos municipais. A exceção não é uma ação popular contra emendas: o fundamento está na posição do parlamentar e na proibição constitucional de deliberar proposta tendente a abolir cláusula protegida.
No MS 24.138/DF, um parlamentar tentou impedir discussão de projeto que alterava a CLT. O STF negou a segurança: discordância com o conteúdo de PL não cria direito subjetivo de barrar o debate. Já o MS 24.356/DF tratava de denúncia por quebra de decoro e de procedimento interno da Câmara; o Plenário não conheceu do pedido, por falta de direito subjetivo demonstrado. Ele ilustra o limite das controvérsias puramente regimentais, não o mérito de uma lei.
Exemplo. Se PEC propõe abolir eleições periódicas para determinado cargo, o art. 60, §4º, II, oferece fundamento textual para pedir que a deliberação seja interrompida, sujeito ao exame rigoroso do STF. Se um projeto de lei propõe o mesmo conteúdo, a gravidade da tese não converte o mandado de segurança em revisão material prévia: a Casa pode rejeitar, o Presidente pode vetar e, se o projeto virar lei, o controle será repressivo.
A regra e a exceção do controle preventivo, reunidas num único quadro.
| Critério | Regra: Legislativo e Executivo | Exceção, Judiciário |
|---|---|---|
| Órgão | CCJ e Plenário da Casa; Presidente da República (veto) | Órgão judicial, ao julgar mandado de segurança |
| Objeto | Todo projeto (com exceções regimentais para a CCJ) | Conteúdo de PEC, apenas excepcionalmente; para PL, vício constitucional do rito |
| Via | Interna ao processo legislativo (parecer, votação, veto) | Incidental: mandado de segurança contra a mesa |
| Legitimado | Órgãos da própria Casa; Presidente da República | Exclusivamente o parlamentar |
| Alcance | Pode examinar mérito e forma, conforme o órgão | Procedimento constitucional já violado; em PEC, excepcional limite material do art. 60, §4º; questões puramente internas ficam com a Casa |
| Fundamento | Arts. 58 e 66 da CF | Art. 60, § 4º, da CF · direito do parlamentar a processo legislativo hígido |
Responda antes de abrir.
Não. A decisão da CCJ tem caráter terminativo, mas cabe recurso ao plenário da Casa legislativa.
O veto jurídico se funda em inconstitucionalidade; o veto político, em contrariedade ao interesse público (art. 66, § 1º, da CF).
O silêncio importa sanção (art. 66, § 3º, da CF).
Mandado de segurança contra a mesa da Casa legislativa, de legitimidade exclusiva do parlamentar.
Por regra, não: a interpretação de matéria puramente regimental é tratada como ato interna corporis. No MS 24.356/DF, o STF também apontou a ausência de direito subjetivo do impetrante.
A liminar suspendeu temporariamente a tramitação do projeto de lei; o Plenário depois a revogou e denegou a segurança.